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13/04/2010

Normas de Funcionamento da Administração Pública (2) - Princípio da Legalidade

Conforme prometido em outro lugar neste blog, dou seguimento com este artigo à série sobre as normas que regem o funcionamento da Administração Pública Moçambicana, desta vez com enfoque particular para o Princípio da Legalidade. Não será demais lembrar ao caro leitor que esta série desenvolver-se-á sempre dentro do quadro da análise do Decreto n.º 30/2001 de 15 de Outubro que aprova as normas de funcionamento dos serviços de Administração Pública, sem prejuizo de outros diplomas legais do Direito Moçambicano, relevantes para as matérias em causa.
O Decreto em análise preceitua no seu art.4, n.º 1 que «no desempenho das suas actividades, os órgãos da Administração Pública obedecem ao princípio da legalidade administrativa», para logo no número seguinte explicar que «a obediência ao princípio da legalidade administrativa implica, necessariamente, a conformidade da acção adminsitrativa com a Lei e com o Direito».
Portanto, o princípio da legalidade, nos termos destas disposições normativas, significa que a Administração Pública, na sua actividade, está adstricta ao cumprimento da lei e do Direito. Mas o que significa isso de a Administração Pública cumprir a lei e o Direito? Será que ela cumpre a lei o Direito tal e qual o fazem os particulares? Ou existem diferentes «princípios da legalidade» consoante se fale em Administração Pública ou em particulares?

O Princípio da Legalidade é um conceito plurissemântico, variando consoante a área de Direito que se encontra em questão, mas numa visão fenomenológica, dir-se-á que, em qualquer contexto, este princípio significa que a actuação dos sujeitos deve sempre conformar-se com o Direito, ou seja, e na linguagem comum, «ninguém está acima da lei».

Efectivamente, de modo genérico, pode-se enunciar o princípio da legalidade como o entendimento normado segundo o qual «ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer algo senão nos termos determinados na lei». Ou seja, para o particular, para o cidadão, vigora esta relativa liberdade porquanto, em princípio, ele pode fazer tudo, menos o que o Direito proíbe.

Já no âmbito do Direito Penal Moçambicano, o princípio da legalidade significa que a condenação de qualquer conduta como criminosa carece sempre de uma classificação nesse sentido, expressamente operada pela lei penal, ou seja, nenhum facto, quer consista em acção, quer consista em omissão, pode julgar-se criminoso sem que uma lei anterior o qualifique como tal (cfr. Art. 5 do Código Penal Moçambicano).

No campo tributário, encontramos o chamado princípio da legalidade fiscal, nos termos do qual, os impostos não podem ser cobrados sem que tenham sido validamente criados por lei, ou seja, os impostos são criados e alterados por lei, que os fixa segundo critérios de justiça social (cfr. artigo 100 da Constituição da República de Moçambique).

Os breves exemplos acima apontados elucidam-nos sobre a pluralidade de significados que o princípio em análise pode comportar, levando-nos a questionar, finalmente, nos seguintes moldes: o que significa o princípio da legalidade no Direito Adminstrativo?
Busco as sábias palavras do professor brasileiro Leandro Cadenas para o qual, neste campo, este princípio significa que «em qualquer actividade, a Administração Pública está estrictamente vinculada à lei. Assim, se não houver previsão legal, nada pode ser feito. A diferença entre o princípio genérico e o específico do Direito Administrativo tem que ficar bem clara na hora da prova. Naquele, a pessoa pode fazer de tudo, excepto o que a lei proíbe. Neste, a Administração Pública só pode fazer o que a lei autoriza, estando engessada, na ausência de tal previsão. Seus atos têm que estar sempre pautados na legislação».

Por outras para palavras, na actividade administrativa, o princípio da legalidade significa que a Administração Pública deve fazer apenas o que se encontra estipulado na lei para que faça, diferentemente do que acontece com os particulares que, em princípio, podem fazer tudo desde que a lei não proíba. Os poderes dos órgãos administrativos só podem ser usados para a prossecução dos fins previamente estipulados na lei, ou seja, a lei será sempre o motor e o limite da actuação dos órgãos da Administração Pública.

Por estar sujeita à lei, a actuação dos órgãos administrativos é também sujeita à fiscalização dos órgãos de justiça, o que significa que as actuações torpes desses órgãos implicam sanções aplicadas em processos próprios, por tribunais especialmente criados para o julgamento dessas matérias, nomeadamente, o Tribunal Administrativo.

Não será demais terminar este brevíssimo artigo apontando que a sujeição dos órgãos da Administração Pública ao princípio da legalidade é uma conquista da democracia que se vem consolidando no decorrer dos últimos séculos. Trata-se de uma conquista que deve ser sempre preservada porque sendo a Administração Pública a entidade que detém o poder, com o privilégio de execução forçada de suas decisões, seriam calamitosas as consequências de sua actividade num quadro de total desregulação e absoluta arbitrariedade. Com o princípio da legalidade, a actuação da Administração pode ser devidamente controlada pelos particulares, evitando que a mesma extravase os limites permitidos pela boa convivência democrática e assegurando que todo e qualquer desvio seja devidamente sancionado.

Em breve voltarei com mais um artigo desta série.

Um Abraço

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